诠释新时代雅安精神风貌发挥“新时代好少年”示范引领作用

而只有改变政教合一体制下某一教派借助中央政府势力独大的情况，各教派才会获得平等发展的机会，公民也会获得既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由。

第二，美国的前科消灭制度使其官方犯罪记录具有内容局限性。[22]  Section 14, Criminal Law Act 1977. [23]  Section 2, Section 24, Magistrates' Courts Act 1980. [24]  Section 31, Section 32, Magistrates' Courts Act 1980. [25]  See Dennis J. Baker, Glanville Williams Textbook of Criminal Law, 4th ed., Sweet Maxwell (2015), p.21. [26]  France, Code pénal de 1810, art. 1. 1810年2月22日第1810-02-12号法律创制，1992年12月16日第92-1336号法律（1994年3月1日施行）废止。

申请被批准后，法院将签发消灭犯罪记录命令（order of expungement）给相关执法机构，除了法院卷宗（files of the court）外，所有犯罪记录包括联邦调查局中心数据库的有关纸质文档、电子文档一律销毁，犯罪记录的状态变更为保密（confidential），只能向案件当事人或者根据法院基于合理理由 (good cause) 签发的命令（order of the court）才能提供。简而言之，美国M州法律文件中的BURG 2ND（SUS）相当于我国刑法第100条的受过刑事处罚及《外国人在中国就业管理规定》第7条的犯罪。例如德国自1952年《违反秩序法》开始区分实质性犯罪与违反秩序行为并为1974年《刑法典》沿袭，[28]但是《德国刑法》第51条[29]规定收容于精神病院、收容于解除瘾癖的机构、保安监督、行为监督、吊销驾驶证、职业禁止这6类保安处分。同时根据行政规章即《外国人在中国就业管理规定》第7条，外国人在我国就业时应向劳动行政机关和用人单位提供书面的无犯罪记录证明。公证员对外国公文书的真实性进行证明，后续两次认证均只对前次公证或认证人员的身份、签名、印章的真实性进行证明。

有学者基于期待可能性理论，认为第100条不规定义务人隐瞒前科信息的法律责任情有可原。为了保护个人隐私，美国联邦及各州规定成年罪犯在特定情形下也可以申请犯罪记录封存或消灭（record sealing or expungement），犯罪记录封存或消灭之后通常仅有本人或者本人涉嫌犯罪时执法机关可以查询。综上，在具体授权+暂停法规+复制推广模式下，国家级新区先行先试权在每一个运行环节都存在法治化改进的空间，需要提升具体授权依据的立法层级，完善立法法中有关法规暂停实施的规定，以地方立法形式重塑先行先试经验的复制推广路径等。

在新一轮的改革中，为放松市场管制，优化营商环境，中国将逐渐建立商事主体资格和经营资格相互分离、具有各自独立证明体系的证照分离制度。还有学者认为，对于改革中出现的新问题，可以经过法定程序以宪法修正案的形式解决，绝不能允许法外解决{3}。与此相比较，国家级新区先行先试权从新区设立、改革推进到经验复制的整个过程在维护法制统一性方面有了很大改进。第三，以地方立法巩固先行先试经验。

[3]有关国务院及其部委规范性文件的法律效力讨论，具体参见刘志刚《暂时停止法律实施决定的正当性分析》，载于《苏州大学学报(法学版)》2015年第4期，第55-57页。建议新区所在省级人大及其常委会通过地方性法规的形式将先行先试经验规定下来，将经过充分论证的实践经验转化成制度经验和立法经验，这样可以在《立法法》框架下对先行先试经验进行合法性审查，也可以有更明确、更规范的可复制对象供其他新区进行类似先行先试时予以借鉴。

根据国务院的批复，2016年4月1日起浦东新区开展证照分离改革试点，共涉及116个事项。2015年12月30日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过《关于开展证照分离改革试点在浦东新区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，自2016年1月1日起施行。有学者认为，突破、违背宪法法律等上位法规定的地方法制，尽管有利于地方积极应对新型社会关系产生过程中出现的新问题，弥补了中央立法空间和立法资源的不足，但是从学理上说，它违背了现代法治精神，是以对现行法律秩序的破坏、宪法和法律权威的折损以及中央立法效力的流失为代价的{2}。在浦东新区实施改革措施后，国务院于2016年5月5日又颁布《关于在上海市浦东新区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项的决定》，暂停实施11部行政法规和国务院文件规定的行政审批事项。

目前是国务院通过批复、决定，或者国务院部委通过指导意见等形式授权新区先行先试，例如国务院《关于浙江舟山群岛新区发展规划的批复》以及国家发改委、国土资源部、环境保护部和住房与城乡建设部联合发布的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》等都属于国务院及其部委颁发的规范性文件，与行政法规相比，国务院规范性文件不属于严格意义上的法律渊源。其前提是经省级人民政府批准即可，无须向中央报批。参见孙国东《基于合法律性的合法性——从韦伯到哈贝马斯》，载于《法制与社会发展》2012年第2期，第118-129页。第一阶段：上报改革总体方案，获得国务院批复。

例如2015年12月16日国务院通过《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》，决定在浦东新区开展证照分离改革试点。要评判新区先行先试权运行的实质合理性，需要研究和分析的是上述体制机制创新举措出台和推广的具体路径。

《立法法》第73条规定：除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。先行先试权是一个包括法律授权、政策支持等内容的综合体系，其目的是为了创造一个鼓励改革创新的氛围和环境，用特定试验区域最小的试验成本，换取最大的改革成果{1}。

第二，基于先行先试事项形成的经验不一定具有可复制性。第五，创新配置方式，建立资源要素集聚新机制。为支持上海的证照分离改革，2016年5月5日国务院颁布《关于在上海市浦东新区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项的决定》(国发[2016]24号)，决定在上海浦东新区暂停实施11部行政法规和国务院文件规定的行政审批事项。而目前先行先试权的具体授权+法律调整+复制推广模式存在以下问题： 第一，具体授权的法律层级不高。然而，自改革开放以来，围绕因改革创新的需要而突破现有宪法和法律规定的先行先试做法一直存有争议。国务院关于国家级新区规划批复意见中，对新区作了明确定位，并就重点事项提出了先行先试要求。

从法制统一原则出发，建议在以下三个方面规范国家级新区的先行先试权。南京市政府根据该方案，从2018年5月1日起至12月22日，在江北新区、南京经济技术开发区、江宁经济技术开发区开展证照分离改革试点工作。

但通过上文分析，新区的先行先试权仍存在新区设立的具体授权立法层级不高、改革推进过程中暂停相关法律实施的上位法依据不足、创新经验复制的可行性不强等问题。【注释】 基金项目：国家社会科学基金项目地方法治化差异格局与法治中国实现路径研究(14BFX005)。

证照分离改革试点在上海市浦东新区首推以来，通过一系列改革措施，有效降低了企业制度性交易成本，取得显著成效{6}。在坚持宪法、法律和行政法规基本原则的前提下，地方在改革创新过程中可以对法律法规予以变通适用。

该《意见》提出，经省级人民政府批准，各地有条件的国家级新区可从实际出发复制推广上海市浦东新区证照分离改革的具体做法。【参考文献】 {1}肖明.先行先试应符合法治原则——从某些行政区域的促进改革条例说起[J].法学，2009，(10):11. {2}封丽霞.地方先行先试的法治困境[M]//葛洪义.法律方法与法律思维.北京：中国政法大学出版社，2010:14-21. {3}童之伟.良性违宪不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法[J].法学研究，1996，(6):19. {4}袁飞，洪其华，李春燕.上海地方立法突破力挺浦东先行先试[N].第一财经日报，2007-04-27(4). {5}国家发展改革委员会.国家级新区体制机制创新取得新进展，探索形成一批好做法好经验[N].中国经济导报，2016-03-18(5). {6}在更大范围推进证照分离改革试点[N].人民日报，2017-09-29(3). {7}杨登峰.区域改革的法治之路——析上海自贸区先行先试的法治路径[J].法治研究，2014，(12):50. {8}张筱倜.《立法法》修改后我国法规备案审查制度的再检视[J].理论月刊，2016，(1):99-103. 【期刊名称】《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》【期刊年份】 2019年 【期号】 1 进入专题： 国家级新区 先行先试权 。因此，类似《天津滨海新区条例》授权给地方政府制定规章或者其他规范性文件的规定没有法律依据，违背了法制统一原则。马克斯·韦伯分析了政治合法性的三种基础，即传统、感情信仰和合法律性，其中合法律性等同于法学理论上的合法性(legality)概念，指社会行动与既定的法律规范相符。

通过对以上浦东新区证照分离改革三个阶段的分析，可以归纳出国家级新区先行先试权运行的一般模式。对于以上质疑，需要思考的是，在国家不断推广国家级新区建设、鼓励先行先试的今天，赋予国家级新区先行先试权是否会不同于以往的地方法制做法，在兼顾推动改革创新和维护法制统一原则方面探索出一条新的地方法治建设路径。

该《决定》提出：在浦东新区内，本市有关地方性法规规定，凡与国务院批准的《上海市开展‘证照分离改革试点总体方案》不一致的，暂时调整实施。2015年《立法法》修订的重要内容是完善法规备案审查制度，增强立法机关进行备案审查的主动性。

只有在合法行政的前提下，国务院规范性文件的效力才具有行政法规的效力。这项规定中其实存在一定的悖论，即赋予新区先行先试权的目的是为了在其特定优势基础上形成可复制可推广的经验，但由此形成的经验是以该新区具备特定优势为前提，很难被其他新区所复制。

从目前来看，新区享有的立法权情况比较复杂，与新区的行政区划设置有关，如果新区相当于一个设区的市，则具有相对独立的立法权，例如天津滨海新区，《天津滨海新区条例》第28条规定：在坚持国家法制统一前提下，滨海新区改革和创新涉及法律、法规、规章未规定的事项，市人民政府、滨海新区人民政府可以在职权范围内作出相关规定，滨海新区人民代表大会及其常务委员会可以在职权范围内作出相关决定、决议。《立法法》第98条规定，行政法规应当在公布后的三十日内报全国人大常委会备案。备案是方便全国人大常委会依法对行政法规的合法性、适当性和协调性等进行审查与处理的一种事后监督制度，也是维护国家法制统一的重要程序机制{8}。在先行先试的重点领域方面，2018年1月1日实施的《山东省青岛西海岸新区条例》第3条规定，西海岸新区应当坚持新发展理念，以海洋经济发展为主题，推进先行先试和体制机制创新;2013年重庆市人大常委会出台《关于重庆两江新区行政管理事项的决定》，提出鼓励和支持两江新区在行政管理体制机制方面进行改革创新。

例如浦东新区依靠上海的金融中心地位可以在金融领域先行先试，但由此获得的经验对于金融不发达的新区而言则借鉴意义不大。具体到国家级新区，其享有的先行先试权包含三个方面主要内容： 第一，先行立法权。

[3] 第二，国务院暂停行政法规在新区的实施违反立法法的规定。第三，树立发展新理念，因地制宜探索新型城镇化路径。

第四，探索绿色发展，创新生态文明建设新途径。如果最终形成的都是一般的操作性经验，而没有与新区的区位优势相关联的话，赋予其先行先试权的意义又何在？ (三)新区先行先试权运行模式的法治化改进 以往各种形式、各种区域的先行先试之所以被诟病，其关键原因在于破坏了法制统一性原则。